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健全保證憲法全面實施的體制機制(深入學習貫徹黨的十九屆四中全會精神)
憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，是黨和人民意志的集中體現。黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，明確提出健全保證憲法全面實施的體制機制。這對于新形勢下堅持全面依法治國，加強憲法實施和監(jiān)督，維護憲法權威，充分發(fā)揮憲法的國家根本法作用，具有重要意義。
我國憲法是中國共產黨領導中國人民長期奮斗取得的重大制度成果
習近平總書記指出：“回顧我國憲法制度發(fā)展歷程，我們愈加感到，我國憲法同黨和人民進行的艱苦奮斗和創(chuàng)造的輝煌成就緊密相連，同黨和人民開辟的前進道路和積累的寶貴經驗緊密相連。”“兩個緊密相連”的重要論斷，是認識當代中國憲法制度的關鍵。不了解、不聯系中國近現代100多年來艱難曲折、激越變革、激蕩發(fā)展的歷史進程，就不可能正確認識、理解和把握當代中國憲法制度。
現代意義上的憲法是西方國家先搞起來的，是資產階級革命的產物。1840年鴉片戰(zhàn)爭以后，中國逐步淪為半殖民地半封建社會。為了民族復興，無數仁人志士“以愛國相砥礪，以救亡為己任”，進行了各種形式的抗爭、探索和嘗試。西學東漸之下，立憲救亡、變法圖存，成為很多人孜孜以求的目標，他們寄希望于仿行西方憲政制度來改良改造中國。1898年，戊戌變法失敗，譚嗣同等“六君子”血灑京城菜市口。1908年和1911年，清政府迫于壓力先后頒布《欽定憲法大綱》《憲法重大信條十九條》等，但根本不能取信于人，必然隨著清王朝的終結而消失。
1911年，孫中山先生領導的辛亥革命廢除了帝制，創(chuàng)立了中華民國，產生了資產階級民主革命性質的《中華民國臨時約法》，具有歷史進步意義。然而，限于歷史條件，革命和約法未能從根本上改變國家和民族的悲慘命運，中國人民反對帝國主義和封建主義的歷史任務還沒有完成。后來，又先后有“天壇憲草”(1913)、袁世凱的“袁記約法”(1914)、曹錕的“賄選憲法”(1923)、段祺瑞的“民國憲草”(1925)、蔣介石的“訓政時期約法”(1931)、“五五憲草”(1936)、“中華民國憲法”(1946)等。各種版本的憲法文件先后推出，各種政治勢力反復博弈。但究其實質，他們都不過是想用憲法、憲政、立憲等招牌和名義，裝點門面、籠絡人心，維護舊勢力的反動統治，最終都逃脫不了失敗的命運，為中國人民所唾棄。
以毛澤東同志為主要代表的中國共產黨人，在領導中國人民進行新民主主義革命的偉大斗爭中，就開始對人民民主政權的總章程進行探索和實踐。其中，具有代表性的制度文獻是《中華蘇維埃共和國憲法大綱》(1931)、《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》(1946)等，在局部地區(qū)取得了寶貴的實踐經驗。同時，我們黨對未來政權建設也提出了基本構想和重要原則，具有代表性的理論文獻是毛澤東同志的《新民主主義論》(1940)和《論人民民主專政》(1949)。這些重要實踐和思想理論成果，對新中國國家制度、憲法制度的創(chuàng)建和發(fā)展，產生了深刻的、持久的影響。
中華人民共和國的成立，開辟了中國人民當家作主的歷史新紀元。1949年9月，在新中國成立前夕，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過了具有臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》。1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國憲法》。這些憲法性文獻，確認了近代100多年來中國人民為反對內外敵人、爭取民族獨立和人民自由幸福進行的英勇斗爭和中國共產黨領導中國人民奪取新民主主義革命勝利、掌握國家權力的偉大歷史變革，確立了新型國家制度和憲法制度的基本架構、根本原則和活動準則，為新中國一切發(fā)展進步奠定了根本政治前提和制度基礎。
我國憲法是一部好憲法
從20世紀50年代后期開始，由于指導思想上發(fā)生“左”的失誤和偏差，我國民主法制建設出現停滯、徘徊。特別是后來發(fā)生的“文化大革命”，給黨和國家事業(yè)帶來嚴重破壞和巨大災難，憲法制度形同虛設。這個教訓是極為深刻的。
1978年12月，黨的十一屆三中全會實現歷史性轉折，撥亂反正，開啟了改革開放歷史新時期，并確立了發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制的基本方針。鄧小平同志明確提出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變�！蔽覈F行憲法，是根據黨的十一屆三中全會的路線方針政策，適應改革開放和社會主義現代化建設歷史新時期的需要，于1982年12月4日由五屆全國人大五次會議通過的。1982年憲法確立的許多重要制度、原則和規(guī)則，都源于1954年憲法和1949年《共同綱領》，是在新的歷史條件下對它們的繼承、完善和發(fā)展。
1982年憲法公布施行后，根據我國改革開放和社會主義現代化建設的實踐和發(fā)展，在黨中央領導下，全國人大分別于1988年、1993年、1999年、2004年和2018年，先后五次對1982年憲法的個別條款和部分內容作出必要的修正。五次憲法修改，體現和反映了中國共產黨領導全國各族人民進行改革開放和社會主義現代化建設的成功經驗，體現和反映了中國特色社會主義道路、理論、制度、文化的發(fā)展成果。通過憲法修改，我國憲法在中國特色社會主義偉大實踐中緊跟時代步伐，不斷與時俱進、完善發(fā)展。
我國憲法以國家根本法形式，確認了中國共產黨領導中國人民進行革命、建設、改革的偉大斗爭和根本成就，確立了工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體，確定了國家的根本任務、領導核心、指導思想、發(fā)展道路和奮斗目標，規(guī)定了中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區(qū)域自治制度和基層群眾自治制度，愛國統一戰(zhàn)線，社會主義法治原則，民主集中制原則，尊重和保障人權原則，等等，反映了我國各族人民的共同意志和根本利益。
新中國成立70年來特別是改革開放40多年來的歷程充分證明，我國憲法有力堅持了中國共產黨領導，有力保障了人民當家作主，有力促進了改革開放和社會主義現代化建設，有力推動了社會主義法治國家建設進程，有力維護了國家統一、民族團結、社會和諧穩(wěn)定，是符合國情、符合實際、符合時代發(fā)展要求的好憲法。我國憲法確立的一系列根本制度、基本制度、重要制度和原則規(guī)則，確定的一系列大政方針和基本政策，具有顯著優(yōu)勢、堅實基礎和強大生命力，必須長期堅持、全面貫徹、不斷發(fā)展。
回顧我們黨領導人民創(chuàng)建和發(fā)展我國憲法制度的歷史，可以得出許多啟示和結論，習近平總書記2018年2月在主持十九屆中央政治局第四次集體學習時概括為四點重要結論。一是制定和實施憲法，推進依法治國，建設法治國家，是實現國家富強、民族振興、社會進步、人民幸福的必然要求。二是我國現行憲法是在深刻總結我國社會主義革命、建設、改革的成功經驗基礎上制定和不斷完善的，是我們黨領導人民長期奮斗歷史邏輯、理論邏輯、實踐邏輯的必然結果。三是只有中國共產黨才能堅持立黨為公、執(zhí)政為民，充分發(fā)揚民主，領導人民制定出體現人民意志的憲法，領導人民實施憲法。四是我們黨高度重視發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用，堅定維護憲法尊嚴和權威，推動憲法完善和發(fā)展，這是我國憲法保持生機活力的根本原因所在。這些關于我國憲法制度的重要結論是我們的寶貴經驗，也是我們今后必須堅持和貫徹的重要原則，具有長期指導意義。
全面加強憲法實施工作
(一)把全面實施憲法擺在更為突出的位置。
憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施。全面實施憲法是全面依法治國的首要任務，是建設社會主義法治國家的基礎性工作，必須堅持不懈抓好憲法實施工作。從新中國憲法制度發(fā)展歷程中，我們可以清楚看到，憲法與國家前途、人民命運息息相關。時間越久遠，事業(yè)越發(fā)展，我們就越加感受到憲法的力量。不論過去、現在還是將來，維護憲法權威，就是維護黨和人民共同意志的權威；捍衛(wèi)憲法尊嚴，就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴；保證憲法實施，就是保證人民根本利益的實現。只要我們切實尊重和有效實施憲法，人民當家作主就有保證，黨和國家事業(yè)就能順利發(fā)展。反之，如果憲法受到漠視、削弱甚至破壞，人民權利和自由就無法保證，黨和國家事業(yè)就會遭受挫折。我們要更加自覺地恪守憲法原則、弘揚憲法精神、履行憲法使命。
中國特色社會主義進入了新時代，對全面依法治國特別是依憲治國提出了新的更高要求。貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，必須更加注重發(fā)揮憲法的國家根本法作用，以憲法為根本活動準則，加強憲法實施和監(jiān)督，維護憲法尊嚴和權威；以憲法為統領，加快形成完備的法律規(guī)范體系，用科學有效、系統完備的法律法規(guī)和制度體系保證憲法全面實施；以憲法為總依據，深入推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，把依法治國、依憲治國提高到一個新水平。
(二)健全憲法實施的途徑和方式。
根據我國憲法制度安排，總結實踐經驗，我國憲法實施的特點是多渠道、多方式、多主體，是一個動態(tài)的、持續(xù)的、全面的發(fā)展進程，不斷走向并達到更高水平。
一是通過建立健全法律法規(guī)和制度體系，推動和保障憲法實施。憲法是國家法律法規(guī)和各種制度的總依據。完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加快形成完備的法律規(guī)范體系，是憲法實施的內在要求，也是保證憲法全面實施的基本途徑。
二是通過發(fā)展國家各項事業(yè)、推進國家各方面工作，保證憲法規(guī)定的大政方針和基本政策得到有效實施和落實，保證在國家各項事業(yè)和各方面工作中遵循憲法原則、貫徹憲法要求、體現憲法精神。
三是憲法有關規(guī)定的直接適用。憲法中有一些規(guī)定具有直接適用的性質，屬于有關國家機構的行為和活動規(guī)范，不需要通過其他途徑和方式。如我國憲法規(guī)定了特赦制度，我國于2015年、2019年先后兩次對部分服刑罪犯實施特赦。
四是憲法有關規(guī)定，必要時需要考慮兼容性和調適性，由有權機關作出合憲性判斷和決定，以實現憲法的穩(wěn)定性和適應性的統一。例如，1990年4月，七屆全國人大三次會議通過香港特別行政區(qū)基本法，同時作出一個關于香港基本法的決定，其中明確：“香港特別行政區(qū)基本法是根據《中華人民共和國憲法》按照香港的具體情況制定的，是符合憲法的�！�
五是對于憲法法律沒有明確規(guī)定、實踐中遇到的新情況新問題，必要時，由有權機關根據憲法精神作出創(chuàng)制性安排。例如，2016年9月，十二屆全國人大常委會第二十三次會議根據憲法精神和有關法律原則，采取創(chuàng)制性辦法，及時妥善處理有關省拉票賄選案給地方人大工作帶來的新問題。
(三)發(fā)揮好憲法在治國理政中的重要作用。
十三屆全國人大常委會深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平總書記關于憲法的重要論述，全面貫徹黨的十九大及歷次中央全會精神，在加強憲法實施和監(jiān)督方面積極進行實踐探索，不斷取得新進展新體會。
一是積極運用憲法精神凝聚立法共識。例如，在制定英雄烈士保護法過程中，針對如何界定英雄烈士范圍問題，有關方面進行了認真研究并提出意見。即：本法主要是根據憲法序言和人民英雄紀念碑碑文的精神對英雄烈士確定了一個基本范圍，包括近代以來為國家、民族和人民作出重大犧牲和貢獻的英烈先驅和革命先行者，重點是中國共產黨、人民軍隊和人民共和國歷史上涌現的無數英雄烈士，既包括個人也包括群體，既包括留有姓名的英雄烈士也包括無數未留下姓名的英雄烈士。據此，英雄烈士保護法對英雄烈士范圍作出了相應規(guī)定。
二是開展合憲性審查工作。黨的十九大提出：“加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威�！�2018年以來，全國人大及其常委會在履行有關職責中注重加強合憲性審查工作，如制定監(jiān)察法，修改刑事訴訟法、修訂人民法院組織法和人民檢察院組織法，作出關于設立上海金融法院、關于憲法和法律委員會職責問題、關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)等決定時，有關方面都進行了合憲性審查，遵循憲法原則和精神作出適當安排和處理。
三是在備案審查工作中認真處理合憲性、涉憲性問題。備案審查制度是保障憲法法律實施、維護國家法制統一的憲法性制度。例如，全國政協十三屆一次會議期間，有全國政協委員提出提案，建議對收容教育制度進行合憲性審查。有關法制工作機構進行了認真研究和辦理，在向十三屆全國人大常委會第七次會議作的年度備案審查工作情況報告中，對這一問題提出了明確意見，建議適時廢止收容教育制度。
四是在立法工作中深化合憲性研究。例如，在審議外商投資法草案過程中，有關法制工作機構加強對外商投資立法合憲性研究，形成專題研究意見。主要內容是：憲法第十八條規(guī)定的內涵隨著改革開放實踐的發(fā)展已發(fā)生擴容性演進、拓展性延伸，有關規(guī)定已經發(fā)展為對所有外國投資主體和外商投資企業(yè)普遍適用的法治原則；改革開放40多年來我國外商投資立法，是憲法全面實施的必然要求和重要體現，符合憲法規(guī)定、憲法精神。
切實加強憲法監(jiān)督工作
(一)完善監(jiān)督憲法實施的相關制度。全國人大常委會和國家有關監(jiān)督機關要切實擔負起監(jiān)督憲法法律實施的重要職責。落實憲法解釋程序機制，積極回應涉及憲法有關問題的關切，努力實現憲法的穩(wěn)定性和適應性的統一。加強備案審查制度和能力建設，依法對備案的法規(guī)規(guī)章、司法解釋和其他規(guī)范性文件的合法性和適當性開展審查監(jiān)督工作，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。堅持憲法法律至上，健全法律面前人人平等保障機制，維護國家法制統一、尊嚴、權威，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究。
(二)推進合憲性審查工作。有關方面擬出臺的法規(guī)規(guī)章和制度政策，凡涉及憲法有關規(guī)定如何理解、如何實施、如何適用的，都應當事先經過全國人大常委會合憲性審查，確保同憲法規(guī)定、憲法精神相符合。健全備案審查制度，加強備案審查工作，所有法規(guī)規(guī)章、司法解釋和其他規(guī)范性文件出臺后都要依法依規(guī)納入備案審查范圍，實行有件必備、有備必審、有錯必糾。全國人大常委會的備案審查工作，應當包括審查有關規(guī)范性文件是否存在不符合憲法規(guī)定、不符合憲法精神的內容。其他國家機關發(fā)現規(guī)范性文件可能存在合憲性問題的，應當及時報告全國人大常委會或者依法提請全國人大常委會審查。地方各級人大及其常委會應當依法行使職權，保證憲法在本行政區(qū)域內得到遵守和執(zhí)行。
(三)加強對法律實施的監(jiān)督。法律法規(guī)和制度規(guī)范是保證憲法全面實施的基本途徑，必須著力提高法律法規(guī)實施水平、制度規(guī)范執(zhí)行水平，保證行政權、監(jiān)察權、審判權、檢察權得到依法正確行使，保證公民、法人和其他組織合法權益得到切實保障。各級黨和國家機關以及領導干部、公職人員要自覺增強憲法法律觀念，對憲法法律始終保持敬畏之心，帶頭遵守、執(zhí)行和維護憲法法律。
(四)堅持依法執(zhí)政、依憲執(zhí)政。加強黨的全面領導，要善于把黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，同人大、政府、政協、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關、武裝力量、人民團體、企事業(yè)單位、基層群眾自治組織、社會組織等依法依章程履行職能、開展工作統一起來；善于把黨領導人民制定和實施憲法法律，同黨堅持在憲法法律范圍內活動統一起來。同時，堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統一，推進黨內法規(guī)制度體系建設，不斷提高依法執(zhí)政本領。
沈春耀
