郭樹清
　　山東是中華文明的發(fā)祥地之一,城市起源較早,城鎮(zhèn)化具有深厚的歷史底蘊。根據(jù)國際上的世界史研究成果,公元前2800年至公元前2000年的日照兩城是亞洲最早的城市。春秋戰(zhàn)國時期,齊國古都臨淄曾經(jīng)是東方最大的城市。近現(xiàn)代以來,山東的城鎮(zhèn)發(fā)展在全國也居于領(lǐng)先位置,煙臺、威海、青島、淄博、濟南等城市開埠時間都比較早。
　　一、我省城鎮(zhèn)化取得的成就和存在的問題
　　新中國成立以后的前30年里,山東城鎮(zhèn)化總體上發(fā)展緩慢且波動性較強,既有超常規(guī)的快速發(fā)展時期,也有徘徊不前的停滯階段,個別時期還出現(xiàn)了逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。改革開放以來,山東城鎮(zhèn)化逐漸進入正常發(fā)展軌道。特別是近20年來,城鎮(zhèn)數(shù)量快速增加,城鎮(zhèn)規(guī)模大幅膨脹,城鎮(zhèn)人口加速集聚,與經(jīng)濟社會發(fā)展形成了巨大的相互促進作用。山東半島城市群崛起為僅次于長三角、珠三角、京津冀的全國第四大城市群。這是中國乃至世界城鎮(zhèn)化歷史上具有深遠影響的重要事件。
　　山東的城鎮(zhèn)化是整個國家城鎮(zhèn)化的一部分,二者之間具有很大的相似性。但是,與其他省份相比,我省的城鎮(zhèn)化進程表現(xiàn)出了很強的個性。
　　第一,城市新增人口主要來自省內(nèi),可以說是農(nóng)業(yè)人口就近就地城鎮(zhèn)化居于主體地位。根據(jù)第六次人口普查,我省非本省籍人口占城鎮(zhèn)人口的3.8%,遠低于全國10.7%的平均水平。全省流動人口的85%在省內(nèi)轉(zhuǎn)移,高于全國平均水平近18個百分點。由于文化差異不大,外來人口融入社區(qū)相對容易。戶籍城鎮(zhèn)化率比全國平均水平高6.68個百分點。
　　第二,城市布局較為均衡。全省14個設(shè)區(qū)城市綜合實力位列全國前100名,16個縣(市)進入全國百強。在人口聚集能力、二三產(chǎn)業(yè)增幅、消費增長方面,地級市板塊和縣城板塊基本相當(dāng)。近些年里,中西部發(fā)展明顯加速,區(qū)域、城鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)之間的差距開始顯露出趨于縮小的走勢。
　　第三,城鎮(zhèn)承載能力相對較強。城鎮(zhèn)交通便利,通達度較高。全省城市人均住房面積、道路面積、公園綠地面積以及污水垃圾處理率均居全國前列。有3個城市獲聯(lián)合國人居獎,8個城市獲中國人居環(huán)境獎,創(chuàng)建國家園林城市(縣城)41個,數(shù)量均居全國前列。
　　第四,公共服務(wù)保障水平相對較高。農(nóng)村義務(wù)教育2007年就開始實行按在校生人數(shù)核撥經(jīng)費,城市義務(wù)教育2010年開始實行。中職學(xué)校2009年按在校生人數(shù)撥付補助經(jīng)費。去年以來,先后制定了與農(nóng)民工待遇相關(guān)的一系列政策措施,統(tǒng)一了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險管理體制,啟動了城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險整合工作,大力推進同工同酬和基本公共服務(wù)均等化。
　　第五,城市房地產(chǎn)價格水平比較合理。以最近的新房銷售情況來看,濟南平均價格是8000多元,青島平均價格是9000多元,這在東部沿海發(fā)達地區(qū)較為少見。這與前述各點事實關(guān)系非常密切。
　　我省城鎮(zhèn)化已經(jīng)取得的成就確實非同一般,令人自豪。但是,著眼于未來發(fā)展,我們需要更加深入細致地研究存在的問題。
　　一是城鎮(zhèn)化總體上仍明顯滯后于工業(yè)化。2012年我省統(tǒng)計的城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化率比值是1.02,低于1.16的全國平均水平,更低于國際公認的1.4-2.5合理區(qū)間。與此相對應(yīng)的成因有四個方面:一是還有近千萬進城務(wù)工人員沒能在城鎮(zhèn)落戶,沒有享受與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶籍人員平等的薪酬、福利和公共服務(wù)。其中相當(dāng)一部分還沒有統(tǒng)計為常住人口。二是進城務(wù)工人員的家屬子女隨遷比例低,僅有30%多。有些地方,留守兒童、留守婦女、留守老人問題十分突出。三是在城鎮(zhèn)工作而在農(nóng)村居住的現(xiàn)象比較普遍,這說明一方面城鎮(zhèn)帶動力大,另一方面農(nóng)民兼業(yè)現(xiàn)象普遍、農(nóng)村生活條件有較大的比較優(yōu)勢。四是一些農(nóng)村地區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和就業(yè)早已占主導(dǎo)地位,但多數(shù)還沒有按城鎮(zhèn)來規(guī)劃建設(shè)管理,大多數(shù)人口沒有就地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。
　　二是土地浪費問題嚴重。2000-2011年,全省城鎮(zhèn)人口增長了35%,而建成區(qū)面積增長了71%,土地城鎮(zhèn)化速度相當(dāng)于人口城鎮(zhèn)化的兩倍�，F(xiàn)在,走進一個城市或是縣城甚至小城鎮(zhèn),迎面而來的都是大馬路、大廣場、大綠地、大園區(qū),占用了很多農(nóng)地甚至基本農(nóng)田。城鎮(zhèn)工業(yè)、建設(shè)用地偏多,居住、生態(tài)用地偏少。多數(shù)城市開發(fā)強度過高,但是與此同時,工礦用地的集約節(jié)約利用程度不高,甚至有的土地長時間圈而不用、閑置浪費。我省單位面積的投資強度和生產(chǎn)的GDP等指標,明顯低于江蘇、浙江、廣東等省。農(nóng)村建設(shè)用地特別是宅基地的浪費現(xiàn)象也比較普遍,存在建新不退舊、一戶多宅現(xiàn)象。在這種背景下,城鎮(zhèn)化越發(fā)展,資源環(huán)境矛盾越嚴重。建設(shè)空間不斷擴大,綠色空間不斷減少,自然系統(tǒng)自我循環(huán)和凈化能力持續(xù)下降,區(qū)域生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境日漸變差。
　　三是人本理念沒有得到很好體現(xiàn)。在城市規(guī)劃建設(shè)中,很多地方貫徹以人為本的理念不夠,人性化設(shè)計不足,沒有真正做到宜居、環(huán)保和生態(tài)友好。建筑物盲目貪大求洋,追逐流行風(fēng)潮,過度使用鋼鐵、水泥、玻璃幕墻,許多時候與綠色宜居要求背道而馳。基礎(chǔ)設(shè)施跟不上,上下水、垃圾處理等方面配套不夠。城市道路大量使用水泥路面,建設(shè)供排水系統(tǒng)沒有充分考慮雨污分離,沒有充分考慮局部地區(qū)集中降水過多的后果,不僅造成資源浪費,而且成為災(zāi)害威脅。通過開山造地、填埋泄洪溝來建設(shè)樓房,破壞了綠色植被,影響了防汛安全。城市道路對行人便利性考慮不夠,路網(wǎng)密度低、間距大,馬路過寬,許多道路沒有留出足夠的人行道空間,交通流量很大的路段,缺少過街天橋、地下通道等設(shè)施。同時,人行道規(guī)劃設(shè)計不合理,被其他設(shè)施占據(jù)的現(xiàn)象非常普遍,甚至盲道上也有許多電線桿子等障礙物。不少地方存在國道、省道穿城而過的現(xiàn)象,交通事故頻發(fā),嚴重影響了城鄉(xiāng)居民的生命財產(chǎn)安全。
　　四是城市功能分區(qū)不合理。工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、居住區(qū)混雜現(xiàn)象比較常見,居民的工作生活環(huán)境較差。有的地方高污染、高排放工廠還駐留在市區(qū)內(nèi),造成很大的污染和安全隱患。有的地方雖然注重功能分區(qū),但是分區(qū)規(guī)模過大,工作、居住距離太遠,通勤不便,出行困難,又造成了其他問題。有的地方違背規(guī)律,在缺乏產(chǎn)業(yè)支撐和公共服務(wù)條件下,建了一些新城新區(qū),結(jié)果成了“空城”。功能分區(qū)不合理,實際上也是規(guī)劃的問題。主要是規(guī)劃前瞻性不夠、水平不高,也有規(guī)劃執(zhí)行隨意的問題。一些地方缺乏“一張藍圖繪到底”的執(zhí)政理念,主要領(lǐng)導(dǎo)一換,規(guī)劃就隨之發(fā)生顛覆性的改變。
　　五是建設(shè)質(zhì)量不夠高�！拔覀兺�往做的既不如古人,也不如洋人�！迸钊R古城的一條街,都是用磨盤鋪起來的,至今還在使用。青島、煙臺、威海都有一些上百年的建筑保留下來。歐洲一些城市里的經(jīng)典建筑,歷經(jīng)幾百年、上千年的風(fēng)雨,仍然完好無損。這里面有科學(xué)設(shè)計、恰當(dāng)選材的原因,也有合理確定施工方案和工期的原因。現(xiàn)在,有的地方不嚴格執(zhí)行建設(shè)工序,過于追求速度,造成一些建筑設(shè)施建得快,壞得快,拆得也快。國家規(guī)定,市政道路大修期是10-15年,但很多城市達不到,馬路經(jīng)常壞、經(jīng)常修。許多建筑物壽命只有20-30年,上世紀90年代建的一些房屋現(xiàn)在已破破爛爛,有的已經(jīng)拆除。城市人行道基礎(chǔ)較淺,磚石很薄,一壓就破,所以就不停地修、不停地換。一定意義上可以說,從馬路牙子的整齊狀況,能夠看出一個地方的建設(shè)管理水平和經(jīng)濟社會發(fā)達程度。還有工程滲漏、裂縫、管線不通等問題,始終沒有得到根治。產(chǎn)生以上問題,有指導(dǎo)思想上缺乏百年大計理念的原因,有規(guī)劃設(shè)計差、建筑標準低的原因,也有管理不嚴、技術(shù)不高的原因,還有一些可能與建設(shè)領(lǐng)域的不正之風(fēng)甚至是腐敗行為有關(guān)。
　　六是城鎮(zhèn)管理跟不上。長期以來,我們都重視物質(zhì)生產(chǎn),抓農(nóng)業(yè)有傳統(tǒng),搞工業(yè)也有一大批干部,后來也重視商貿(mào)流通,唯獨對城市管理,似乎從大學(xué)教育到干部選拔都沒有那么重視。一些地方負責(zé)同志對城市運行規(guī)律認識不深,眼界不夠開闊,管理方式比較粗放,缺乏專業(yè)化精細化精神。不少同志重眼前輕長遠,重建設(shè)輕管理,重經(jīng)濟效益輕社會效益。部門單位職能交叉、多頭管理、相互扯皮,很多事情都管又都不管,像違反規(guī)劃建設(shè)、任意占用公共空間、超標排放污染物等等需要嚴格管理的事情往往得不到及時處理。技術(shù)管理手段滯后,運營效率不高。災(zāi)害防控和應(yīng)急處置能力不強,安全隱患較多。社會中介組織發(fā)育不足,專業(yè)技術(shù)人才缺乏。類似問題,數(shù)不勝數(shù)。
　　七是文化傳承做得不夠好。習(xí)近平總書記強調(diào)“文化是城市的靈魂”。山東歷史悠久,有很多自然人文遺跡和歷史文化名城,許多老城區(qū)、老街巷、老建筑、老村落富有特色、多姿多彩。但是過去長時間內(nèi)沒有注意保護,在“改造舊城,消滅危房”的工程中,改變了原來的街巷格局和建筑風(fēng)格,破壞了傳統(tǒng)風(fēng)貌,甚至是滅絕性地毀壞文物古跡,割斷了歷史文脈。有的地方以開發(fā)保護、發(fā)展旅游為旗號,拆真文物、造假古董,大興古鎮(zhèn)古城重建之風(fēng)。1912年建成的濟南火車站,曾是亞洲最大的火車站,是德國青年派的典型代表作,但令人痛惜的是1992年被拆除。有的新區(qū)建設(shè),盲目抄襲,熱衷起洋名、刮歐陸風(fēng),缺乏特色。有的隨意更改地名,生生割斷歷史文化。有的地方搞新農(nóng)村建設(shè),拆除了不少富有文化底蘊、生態(tài)環(huán)保的老民宅。有些傳統(tǒng)村落,就地取材建設(shè)的石頭路,人文特點突出,既堅固又生態(tài),被拆掉建成了水泥路。如此等等,不一而足。
　　此外,城鎮(zhèn)建設(shè)中,地方以各種方式舉借了大量債務(wù),一些市縣甚至城鎮(zhèn)存在著較大的財政金融風(fēng)險,這個問題也需要高度關(guān)注。
　　二、從山東實際出發(fā)探索新型城鎮(zhèn)化路徑
　　總的看來,目前山東城鎮(zhèn)化發(fā)展具備了良好的基礎(chǔ)條件,已經(jīng)站在了新的起點上。今后的發(fā)展既面臨很大機遇,也面對諸多難題。我們要認真貫徹落實中央城鎮(zhèn)化工作會議明確的指導(dǎo)思想、主要目標、基本原則和主要任務(wù),積極、穩(wěn)妥、扎實地推進各項工作,堅持以人為本、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化,使城鎮(zhèn)化成為一個順勢而為、水到渠成的發(fā)展過程。
　　深入學(xué)習(xí)中央城鎮(zhèn)化工作會議精神,全面總結(jié)我省過往城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗教訓(xùn),我們將逐步探索到既符合工業(yè)化、信息化和國際化潮流,又切合本省經(jīng)濟社會文化實際的新型城鎮(zhèn)化路徑。就現(xiàn)階段而言,應(yīng)當(dāng)圍繞全面提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量,以本地城鎮(zhèn)化、縣域城鎮(zhèn)化為重點,進一步鞏固擴大濟南、青島雙核型的結(jié)構(gòu)優(yōu)勢,加快培育一批100萬-300萬人口的大城市,著力增強縣城的產(chǎn)業(yè)和人口集聚能力,積極引導(dǎo)一批示范鎮(zhèn)發(fā)展成為小城市,穩(wěn)妥推進農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè),推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。
　　根據(jù)中央會議的要求,對于人口超過500萬的特大城市,需要嚴格控制其規(guī)模擴張。對于人口300萬以下的城市則鼓勵其進一步發(fā)展。這是一個很大的政策調(diào)整。從國際上來說,人口過百萬就被定義為特大城市,這在我國似乎就不太合適。上世紀七、八十年代,世界上流行的看法認為,城市規(guī)模過大,特別是人口超過200萬、300萬,那就是非常不利了,如果再大一些,就會患上嚴重的大城市病。然而,30多年過去了,在各種類型的城市中,特大城市仍然最具發(fā)展活力。特大城市具有集聚人才、知識、技術(shù)、資本等各類資源的優(yōu)勢,通過人與人之間的密切交流交往,能夠激發(fā)出巨大的創(chuàng)新能力,增強城市產(chǎn)業(yè)升級和發(fā)展動力。發(fā)達國家的特大型城市,都是金融、商貿(mào)、科技、教育、文化藝術(shù)中心和交通樞紐,對本國乃至世界的發(fā)展具有重大影響。當(dāng)然,這些特大城市都存在著交通、環(huán)保、生活成本和公共安全等等問題,大城市病也不可否認,必須認真研究,從中吸取教訓(xùn),盡最大可能地避免重犯別人的錯誤。
　　基于對以上問題的探討和認識,結(jié)合我省城鎮(zhèn)化的實踐,我們形成了前述大的思路。包括以下要點:
　　一要促進區(qū)域中心城市擴容升級。我們要高度重視濟南、青島在全省經(jīng)濟社會發(fā)展中的帶動作用。目前,濟南、青島城區(qū)的人口都還不到400萬,根據(jù)國家政策,屬于“適度控制”發(fā)展的城市。因此,不能片面追求人口集聚,一定要把重心放到提高城市發(fā)展的質(zhì)量上來。要優(yōu)化空間布局,不斷增強兩市的要素聚集能力,提高先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的承載能力。進一步提升兩市的國際化水平,在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才引進、文化交流、金融發(fā)展、旅游休閑、航線設(shè)置等方面,都要具有國際視野,切實增強吸引力和競爭力。同時,其他中心城市要逐步發(fā)展成為200萬-300萬人口的大城市。這些城市要依托區(qū)位條件、資源稟賦和發(fā)展基礎(chǔ),科學(xué)定位區(qū)域功能和作用,強化產(chǎn)業(yè)支撐,擴大城市規(guī)模,提升對本區(qū)域的輻射帶動能力。在培育壯大中心城市的基礎(chǔ)上,進一步鞏固擴大山東半島城市群發(fā)展優(yōu)勢�？倳�記說,城市群是人口大國城鎮(zhèn)化的主要空間載體。要充分利用我省地處沿海、人口稠密、產(chǎn)業(yè)多樣的優(yōu)勢,“以城市群為主體形態(tài)推進城市化”。要積極創(chuàng)造條件,有計劃有步驟地加快推進區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)一體化,統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展,提升其在全國的地位和競爭力。
　　二要順應(yīng)縣城擴展勢頭。我省縣(市)數(shù)量多、基礎(chǔ)好。相對于大城市來講,縣城具有人口基數(shù)小、成本低的優(yōu)勢。近年來,全省縣城人口增長最快,流動人口50%集中在縣城。目前制約縣城發(fā)展的問題還很多,比如路、水、電、暖等基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善,垃圾清運、污水處理等運轉(zhuǎn)效率不高,教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)體系還不健全。各地在推進城鎮(zhèn)化過程中,應(yīng)進一步完善縣城的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)能力,努力打造一批30萬-50萬人口的縣域中心城市。
　　三要繼續(xù)支持小城鎮(zhèn)發(fā)展。這些年,全省小城鎮(zhèn)吸納人口的總量,一直沒有出現(xiàn)預(yù)期的快速增長。各地在小城鎮(zhèn)建設(shè)上下了很大功夫,有的小城鎮(zhèn)發(fā)展得好一些,但也有的就是發(fā)展不起來。原因在哪里?主要是城鎮(zhèn)的發(fā)展有其自身規(guī)律,不能搞人為的造城運動�！坝行┏擎�(zhèn)會快速成長,有些城鎮(zhèn)會緩慢成長,有些城鎮(zhèn)可能會不成長甚至走向萎縮,這是自然選擇�！本涂傮w上來說,小城鎮(zhèn)的發(fā)展?jié)摿θ匀徊蝗莸凸�。關(guān)鍵在于,小城鎮(zhèn)的發(fā)展要從當(dāng)?shù)貧v史沿革、自然條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)出發(fā),科學(xué)確定小城鎮(zhèn)的發(fā)展脈絡(luò),培育其內(nèi)生動力。
　　四要合理建設(shè)農(nóng)村新型社區(qū)。就近就地城鎮(zhèn)化的一個重要途徑就是發(fā)展農(nóng)村新型社區(qū),實質(zhì)上也就是建設(shè)新的城鎮(zhèn)化社區(qū)。建設(shè)農(nóng)村新型社區(qū),必須充分考慮經(jīng)濟、交通、文化、歷史等因素,做好統(tǒng)一規(guī)劃,尊重農(nóng)民意愿,只有具備各方面條件的,才可以啟動實施。目前農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)中,有的過度分散,產(chǎn)業(yè)和就業(yè)支撐較弱,公共設(shè)施很不配套,將來有變成新的空心村的可能,造成新的巨大浪費,這方面一定要慎之又慎。有的地方農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)程度不高,出現(xiàn)“被上樓”的現(xiàn)象。有的地方基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)不配套,建筑質(zhì)量差,給農(nóng)民生產(chǎn)生活帶來不便。有的地方隨意調(diào)整農(nóng)民承包地、宅基地,侵害了農(nóng)民的合法權(quán)益。
　　在明確上述城鎮(zhèn)化發(fā)展方向的同時,要把握好以下幾條原則。
　　一是堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。要認真貫徹十八屆三中全會精神,努力健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制。城鎮(zhèn)化促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化反過來促進城鎮(zhèn)化。一方面,城鎮(zhèn)化發(fā)展能夠為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)解決“人往哪里去”、“錢從何處來”等問題。另一方面,只有加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,才能持續(xù)提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和土地產(chǎn)出率,為新型城鎮(zhèn)化提供充足的糧食等農(nóng)產(chǎn)品,提供大量富余勞動力和廣闊的市場。要加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展步伐,推進基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋,讓廣大農(nóng)民分享新型城鎮(zhèn)化成果。
　　二是促進生產(chǎn)要素雙向流動。十八屆三中全會決定提出,要推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。這是非常重要的改革舉措和政策舉措。歐洲、北美的城市化過程中,沒有發(fā)生特別嚴重的二元結(jié)構(gòu)問題,最主要的原因是,生產(chǎn)要素一直能夠在城鄉(xiāng)之間雙向自由流動。我們要縮小城鄉(xiāng)差別、提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量,也必須加快建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場,積極推動人口和資金、技術(shù)、知識、管理等生產(chǎn)要素雙向流動。要繼續(xù)加大工作力度,促進農(nóng)村富余勞動力到城鎮(zhèn)工作和生活,加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程,“關(guān)鍵是要解決好就業(yè)和權(quán)益保障問題”。同時,要吸引更多城市要素參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展,鼓勵有知識、有資本、有愿望的人到農(nóng)村去發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),搞專業(yè)化經(jīng)營。
　　三是高度重視人才培養(yǎng)引進。城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要各方面人才。要完善激勵和保障政策,促進各類人才投身城鎮(zhèn)化進程。一方面,要加快高素質(zhì)人才的引進,用國際化的視野、現(xiàn)代化的技術(shù)規(guī)劃建設(shè)城市,提高城鎮(zhèn)化工作的科學(xué)性和前瞻性。對我省來講,要特別重視海外人才引進。從知識產(chǎn)權(quán)保護、創(chuàng)業(yè)扶持、薪酬激勵、家屬安置、子女教育等方面,要進一步完善政策措施,確保海外人才引得來、留得住、用得好。另一方面,要加強干部培訓(xùn),培養(yǎng)一批專家型的管理干部,使他們用科學(xué)態(tài)度、先進理念、專業(yè)知識去建設(shè)和管理城市。
　　四是不斷創(chuàng)新社會治理機制。社會治理應(yīng)以社區(qū)為基本單元,強化自治和服務(wù)功能,提升城鄉(xiāng)社會治理水平。近年來,我省積極探索社區(qū)治理新模式,涌現(xiàn)出一批管理規(guī)范、服務(wù)高效的典型,各地要深入總結(jié)經(jīng)驗,加強學(xué)習(xí)交流。要鼓勵各種新型社會組織加快發(fā)展,加強民生工作人員、社會工作者、志愿者“三支隊伍”建設(shè),進一步完善基層綜合管理服務(wù)平臺。強化法治觀念,提高按規(guī)則辦事的能力和水平。創(chuàng)新社會治理方式,鼓勵社會各方面參與,及時協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求,努力實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。
　　五是努力拓寬資金籌措渠道。近年來,一些地方城市建設(shè)攤子鋪得過大,主要靠平臺公司借貸和出讓土地收入來支撐,政府負債率已經(jīng)很高。在新型城鎮(zhèn)化過程中,一定要把市場在資源配置中的決定性作用發(fā)揮出來,積極拓寬資金來源渠道,建立多元可持續(xù)的資金保障機制。合理確定各級政府公共服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任,健全城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)支出分擔(dān)機制。支持地方政府通過發(fā)債等多種方式籌集城建資金,鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營。發(fā)揮政策性金融機構(gòu)在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的重要作用,加強對各級政府投融資風(fēng)險管控。設(shè)立省級新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項資金,重點支持規(guī)劃編制、示范鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)規(guī)劃建設(shè)、教育培訓(xùn)和城鎮(zhèn)化重大課題研究。
　　三、努力克服城鎮(zhèn)化進程中的缺點和不足
　　堅持新型城鎮(zhèn)化的正確方向,必須認真對待已經(jīng)暴露出來的各種問題。這些問題的產(chǎn)生有其歷史必然性。在工業(yè)化城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段上,歐洲各國,包括英國、法國、德國,都曾經(jīng)發(fā)生過簡單的拆毀老城區(qū)、拓寬馬路的做法,包括工廠盲目擴展,制造業(yè)和采礦業(yè)占用很多農(nóng)田,生產(chǎn)區(qū)和居民區(qū)混雜在一起,雇傭大量農(nóng)民,城市住房十分緊缺,環(huán)境污染達到非常嚴重的程度,等等。這些在馬克思、恩格斯的著作里都有描述。今天,我們有更好的條件來克服這些缺點和不足。
　　解決這些問題,既要把握好大的政策方針,更要埋下頭來處理好各種細節(jié)。可以說,細節(jié)影響著我們未來城鎮(zhèn)化能否保持正確的方向,細節(jié)決定著新型城鎮(zhèn)化的成敗。
　　(一)以人為本搞好城鎮(zhèn)規(guī)劃。規(guī)劃是我們最突出的薄弱環(huán)節(jié)。齊國名相管仲2600多年前就提出了跨越時代的城市建設(shè)規(guī)劃思想,他說,“因天材,就地利,故城郭不必中規(guī)矩,道路不必中準繩”,強調(diào)要尊重自然、順應(yīng)天然、天人合一。這是后工業(yè)化社會城鎮(zhèn)規(guī)劃的重要原則。要按照全域規(guī)劃的思路,探索經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用規(guī)劃“三規(guī)合一”,制定市縣域總體規(guī)劃。優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局,合理確定城鎮(zhèn)邊界、功能分區(qū)、開發(fā)強度和保護性空間,搞好地下空間開發(fā)利用。加強城鄉(xiāng)空間利用管制,合理劃定城市“三區(qū)”、“四線”,推進規(guī)劃建設(shè)由擴張型向“精明增長”型轉(zhuǎn)變。要突出生態(tài)宜居,營造空間尺度宜人、生活服務(wù)便利、生態(tài)環(huán)境友好的人居環(huán)境。從人的切身感受和使用需求出發(fā),考慮規(guī)劃建設(shè)的細節(jié),合理設(shè)置路網(wǎng)密度、道路寬度、路口間距。同時,切實維護城鄉(xiāng)規(guī)劃的權(quán)威性和嚴肅性,規(guī)劃一經(jīng)批準,就具有法律般效力,必須嚴格執(zhí)行。確需修改的,要嚴格依據(jù)法定程序進行,不能另起爐灶、推倒重來。省住建廳要抓緊研究制定提高城鄉(xiāng)規(guī)劃工作水平的指導(dǎo)意見,盡早公布實施。
　　(二)加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加快完善綜合交通運輸體系,強化京滬、濟青、沿海三條交通走廊建設(shè),推進城市群交通一體化。提升城鎮(zhèn)交通整體效能,以軌道交通、快速路為主干,完善城市道路網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),大力發(fā)展公共交通,積極發(fā)展自行車和步行交通,構(gòu)建綠色智能、便捷高效的城市交通體系。完善市政管網(wǎng)設(shè)施,積極推廣地下綜合管廊,統(tǒng)籌推進電力、通訊、給排水、供熱等管網(wǎng)建設(shè)。進一步加強城鎮(zhèn)污水垃圾處理設(shè)施建設(shè),加快地下管網(wǎng)更新改造,建設(shè)地下管網(wǎng)信息系統(tǒng),強化城市防汛、排澇、消防、抗震等防災(zāi)減災(zāi)功能,提高城鎮(zhèn)運行保障能力。
　　(三)切實提高建設(shè)質(zhì)量。建筑質(zhì)量是百年大計。要經(jīng)得起時間的考驗,經(jīng)得起風(fēng)吹日曬雨淋的考驗,經(jīng)得起地震的考驗。要加強工程質(zhì)量管理制度建設(shè),完善法規(guī)和標準體系,加強施工作業(yè)人員培訓(xùn),提高城鎮(zhèn)設(shè)施和建筑的使用壽命。積極推進建筑工業(yè)化,通過標準化設(shè)計、部品化構(gòu)件、工廠化生產(chǎn),保證工程質(zhì)量。進一步落實防震救災(zāi)的有效措施,提高建筑物的抗震能力。建立健全全省統(tǒng)一的建筑市場信用平臺,切實規(guī)范各方主體質(zhì)量行為。開展住宅工程質(zhì)量常見問題專項整治活動,嚴格實施建筑質(zhì)量責(zé)任追究制度。堅決依法打擊偷工減料、以劣充好、權(quán)錢交易導(dǎo)致建筑質(zhì)量事故的不法行為。　
　　(四)提升城鎮(zhèn)綜合管理水平�？倳�記說:“這些年城鎮(zhèn)化中出現(xiàn)的問題,許多都與管理不到位有關(guān)�！庇姓J識問題、實踐不足問題,也有體制問題,政府職責(zé)錯位、越位、不到位問題,宏觀微觀管理都跟不上,城市規(guī)劃改革滯后,有序參與治理的機制不健全,等等。這些都要正視并認真解決。另一方面也要看到,國內(nèi)外有許多好的經(jīng)驗。我省濟南、青島、煙臺、威海等地,在城市交通管理、市政設(shè)施建設(shè)、城市執(zhí)法等方面都有比較好的做法。大家要相互學(xué)習(xí)借鑒,認真進行交流,不斷提高總的水平。要健全城市管理、執(zhí)法、服務(wù)三位一體體制,加強城管隊伍建設(shè),加快數(shù)字城管推進步伐。積極推進“智慧城市”建設(shè),完善城市地理信息、交通通信、社會治安、市容環(huán)境等智能化信息系統(tǒng)。完善城鄉(xiāng)應(yīng)急管理體系、治安防控體系、消防安全體系建設(shè),建立健全災(zāi)害監(jiān)測和預(yù)警機制,編制和完善各類極端天氣應(yīng)急預(yù)案,提高應(yīng)對突發(fā)事件能力。
　　(五)強化就業(yè)支撐。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口要在城市落得住,必須要有穩(wěn)定堅實的就業(yè)支撐。通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)、擴大就業(yè)促進城鎮(zhèn)化,通過城鎮(zhèn)發(fā)展帶動產(chǎn)業(yè)集聚,創(chuàng)造更多就業(yè)崗位,實現(xiàn)就業(yè)增長與人口城鎮(zhèn)化的良性互動。城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,要因地制宜、突出特色,不能不顧實際都去搞工業(yè)園區(qū)。像歐美國家的一些小城市或鎮(zhèn),有的就是依托一所大學(xué)、一座礦山、一家企業(yè)總部或者一個特色旅游景區(qū),甚至是一座兵營或者一座監(jiān)獄。每個城鎮(zhèn)都要認真分析自己的資源稟賦和比較優(yōu)勢,有選擇地發(fā)展具有特色和競爭力的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。民營企業(yè)是吸納城鎮(zhèn)就業(yè)的主力軍,要加大扶持力度,促進民營經(jīng)濟和中小企業(yè)繁榮發(fā)展。同時,有針對性地做好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的職業(yè)技能培訓(xùn),提高他們的就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。
　　(六)推進公共服務(wù)均等化。這既是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要,也是基本的民生保障。在這方面,我們已出臺了許多政策措施,有些正在扎實推進。但也有一些地方落實得不好,甚至變相設(shè)置了一些隱形障礙,影響了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口應(yīng)該享受的公共服務(wù)。下一步,要狠抓已出臺政策的落實。戶籍上,除濟南、青島外的其他城鎮(zhèn),都要取消購房面積、就業(yè)年限等隱形落戶限制。各地要把《山東省流動人口服務(wù)管理辦法》落實到位,把居住證作為流動人口享有居住地合法權(quán)益和公共服務(wù)的有效憑證,確保他們真正享受到市民待遇。教育上,突出抓好縣城和小城鎮(zhèn)教育資源的優(yōu)化配置,著力解決幼兒園入園難、中小學(xué)大班多等問題。醫(yī)療上,抓緊落實城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險并軌制度。住房保障上,加快棚戶區(qū)改造,推進公租房和廉租房并軌,把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城鎮(zhèn)住房保障和公積金制度覆蓋范圍。養(yǎng)老上,協(xié)調(diào)發(fā)展居家、社區(qū)和機構(gòu)養(yǎng)老方式,加強與醫(yī)療相結(jié)合的社會養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè),努力解決喪失生活自理能力老年人的養(yǎng)老問題。
　　(七)注重文化傳承和生態(tài)保護。全面摸清我省歷史文化保護區(qū)、名鎮(zhèn)名村和優(yōu)秀建筑情況,實施好“鄉(xiāng)村記憶”工程,該保護的保護,該搶救的搶救,讓大家“記得住鄉(xiāng)愁”、“留得住鄉(xiāng)情”。深入挖掘齊魯文化、海岱文化、沂蒙文化、運河文化等傳統(tǒng)文化的豐富內(nèi)涵,提煉這些文化的核心要素和符號特征,在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)中充分體現(xiàn)和運用,打造各具特色的城市風(fēng)貌。積極借鑒國內(nèi)外城市建設(shè)的先進經(jīng)驗,運用當(dāng)代先進技術(shù)和成果,融入綠色低碳發(fā)展理念,把城市建設(shè)成為歷史底蘊厚重、時代特色鮮明的人文魅力空間。切實加強生態(tài)環(huán)境保護,狠抓大氣污染防治,實施城市綠蔭行動,做好城區(qū)揚塵治理和裸露土地綠化工作。
　　推進新型城鎮(zhèn)化是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。中央提出,對城鎮(zhèn)化過程中一些難以形成共識的問題,要先行試點,積累經(jīng)驗。省里初步考慮,選擇10個左右的市、縣,開展新型城鎮(zhèn)化試點。具備條件的市、縣,要爭取列入國家新型城鎮(zhèn)化試點。在試點中,一定要注重體制機制創(chuàng)新,一定要尊重群眾的意愿,維護好群眾的合法權(quán)益。城鎮(zhèn)化工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要搞好統(tǒng)籌協(xié)調(diào),有關(guān)部門要制定具體辦法,確保試點工作取得實效。
　　四、關(guān)于城鎮(zhèn)化的幾項具體工作
　　一是切實抓好城中村改造。李克強總理說,要破除城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)。城中村,包括一部分城邊村,經(jīng)濟和就業(yè)基本實現(xiàn)非農(nóng)化,這已經(jīng)具備了進行城市化改造的基本條件。首先,規(guī)劃必須科學(xué)合理；其次,要依據(jù)規(guī)劃進行清理整治；第三,要妥善處理好對原住居民的補償問題。從已有的經(jīng)驗來看,一定要重視發(fā)揮組織體系的作用,做深入細致的動員工作,通過公平規(guī)范的土地開發(fā)交易、集體經(jīng)濟組織改制、就業(yè)和社會保障安排,最大限度地減少阻力,使城中村改造順利平穩(wěn)實施。
　　二是加強對老城區(qū)、老建筑整治。不少地方在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)中,注重建新房子、開新區(qū),對老城區(qū)、老街道、棚戶區(qū)整治不太重視�，F(xiàn)在,還有很多五十到七十年代建的老房子仍然在使用,這些老建筑安全標準不高,大多是磚混結(jié)構(gòu)甚至于土坯房,很多房子一根鋼筋都沒有。許多這類房子缺乏專業(yè)維護修繕,墻面剝落、墻體裂縫、屋頂損壞等問題突出,很不美觀,更為主要的是直接影響了居民的居住安全。還有一些老的街區(qū),道路狹窄,路面坑坑洼洼,排水系統(tǒng)不暢,電桿橫七豎八,電線雜亂交錯,居家出行很不方便。要本著安全、便利、美觀的原則,堅持把安全放在第一位,切實加強對這些老街區(qū)、老房子的整治檢查。組織專業(yè)機構(gòu)和人員,搞好老建筑的安全檢查和除險加固,尤其要做好對防震能力的檢測。對老街區(qū),要抓好道路整修,完善排水管網(wǎng),改造優(yōu)化電力設(shè)施,切實消除隱患。
　　三是向農(nóng)民普及現(xiàn)代生活常識。利用各種形式,對農(nóng)村居民進行教育,促使他們的生活方式更順利地實現(xiàn)從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變。在農(nóng)村首先要普及個人衛(wèi)生、常用電器、交通安全、節(jié)約用水、減少污染等知識,告訴每家每戶焚燒秸稈的危害、機動車超載的危險、無照駕駛和跳隔離墩的嚴重后果。適時進行燃氣灶、水沖廁所、沼氣池等等設(shè)施的宣傳介紹。進城后,要懂得馬路怎么過、井蓋怎么踩、公共汽車怎么坐,一直到有病怎么看,遇到危險怎么辦,等等。要優(yōu)化整合現(xiàn)有的社會教育培訓(xùn)資源,注重發(fā)揮工會、共青團、婦聯(lián)和社會志愿者、社區(qū)服務(wù)組織的作用,幫助進城務(wù)工人員適應(yīng)城市生活,縮短他們?nèi)谌氤鞘械臅r間。有意識地引導(dǎo)、提倡機關(guān)干部、教師醫(yī)生以及城市里各行各業(yè)從業(yè)人員,節(jié)假日公休時,多去農(nóng)村走親訪友、休閑放松,順便做一點普及文明生活知識的工作。
　　四是積極推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。城鎮(zhèn)化的進程不僅僅是建設(shè)城鎮(zhèn)的過程,也是帶動新農(nóng)村建設(shè)的過程。農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是“四化”同步的重要標志,因此加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是城鎮(zhèn)化的應(yīng)有之義。在這個過程中,關(guān)鍵是要促進農(nóng)村居民生活水平穩(wěn)步提高,生活方式發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。要以推進村容村貌整治為抓手,加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。沒有編制村容村貌整治規(guī)劃的要抓緊編制,已經(jīng)編制的要認真實施。積極推進農(nóng)村垃圾統(tǒng)一收集、集中處理和污水的有序排放,切實解決臟亂差問題�？倳�記說:“鄉(xiāng)村文明是中華民族文明史的主體�！蔽覀円欢ㄒ�提高認識,在建設(shè)新農(nóng)村的過程中,注重保護鄉(xiāng)村文明。要盡可能地在保留原有村莊形態(tài)上改善居民的居住生活條件,絕不能肆意砍樹、填河、炸山、拆房,絕不能讓具有文化底蘊的老村落、老建筑成為書本中的歷史,絕不能讓“綠樹村邊合,青山郭外斜”的風(fēng)光成為老一輩的回憶。
　　五是適時調(diào)整行政管理體制。目前全省17個設(shè)區(qū)城市有49個市轄區(qū),其中4個市只有一個轄區(qū)；縣級市比例過低,只有33%,許多縣城駐地仍按鎮(zhèn)管理。因此,加強對新形勢下行政區(qū)劃調(diào)整的研究及推進工作,非常必要和緊迫。設(shè)區(qū)市要進一步優(yōu)化空間結(jié)構(gòu),拓寬發(fā)展空間。支持只轄一區(qū)的市把近郊縣(市)納入城市行政區(qū)范圍,優(yōu)化功能區(qū)劃,要留出足夠的農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)用地。對地理位置優(yōu)越、經(jīng)濟基礎(chǔ)好、人口集聚度高的縣,要積極推動撤縣改市工作。對于行政管理體制改革試點鎮(zhèn)和200個省級示范鎮(zhèn),要逐步賦予其與人口和經(jīng)濟規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)限,使其向小城市方向發(fā)展。對人口、經(jīng)濟和非農(nóng)就業(yè)等指標達到鎮(zhèn)標準的農(nóng)村地區(qū),就按鎮(zhèn)來管理；達到城市標準的鎮(zhèn),就按城市來管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展需要,把建立新型的生產(chǎn)服務(wù)、市場監(jiān)督、社會治理、行政管理體系放在突出位置,優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置,強化公共服務(wù)職能,促進農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。
　　六是穩(wěn)妥推進農(nóng)村地區(qū)政企分開、政村分開。非農(nóng)化程度較高的農(nóng)村地區(qū),出現(xiàn)了村社公司領(lǐng)導(dǎo)班子一套人馬擔(dān)任,一個村兼并多個村,村里辦醫(yī)療、教育和養(yǎng)老事業(yè),鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)人員與村委會混合組成社區(qū)服務(wù)中心等等現(xiàn)象。一些黨支部書記、村委會主任包括一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部兼任著企業(yè)的老總或合作社的理事長,一些企業(yè)家和工商戶進入地方權(quán)力機關(guān),有的村委會及其負責(zé)人事實上成為一個地區(qū)行政管理機構(gòu)和負責(zé)人。這些做法過去和現(xiàn)在都不同程度地發(fā)揮出非常積極的作用,但是,也確實容易發(fā)生角色錯位、利益沖突問題,既影響鄉(xiāng)村干部職責(zé)的履行,也會給經(jīng)濟組織、社會組織的未來發(fā)展帶來困擾。我們應(yīng)該深入研究并積極創(chuàng)造條件,逐步使鄉(xiāng)村干部從企業(yè)中脫身出來,做到專業(yè)專注。村(居)民委員會是村(居)民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織,要把主要精力放在搞好社區(qū)服務(wù)和集體公共事務(wù)管理上。對應(yīng)該由政府承擔(dān)的公共服務(wù),政府部門可以委托村(居)代理提供,但要支付費用,給予村(居)相應(yīng)的財政資金保障,同時還要加強監(jiān)督,防止公共利益受到損害。
　　七是盤活土地存量。今后建設(shè)用地計劃指標分配要與節(jié)約集約用地成效相掛鉤,新增建設(shè)用地指標要與存量挖潛指標配比下達。完善建設(shè)用地供后監(jiān)管制度,將批而未供土地與新增建設(shè)用地計劃指標分配相掛鉤,對低效建設(shè)用地進行再開發(fā)利用。我省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作總體上是不錯的,要在充分尊重農(nóng)民意愿、維護農(nóng)民合法權(quán)益的基礎(chǔ)上穩(wěn)妥有序推進。占和補的土地質(zhì)量要平衡,絕不能將掛鉤政策片面理解為滿足城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求的手段,不顧條件盲目推進、大拆大建。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),要嚴格按照政策執(zhí)行,確保其繼續(xù)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn),防止土地被用于商業(yè)性開發(fā)。統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場,穩(wěn)步推進征地制度改革。對于農(nóng)民的宅基地轉(zhuǎn)讓,一定要按照中央的統(tǒng)一部署開展試點。
　　總而言之,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)或托管,會促進生產(chǎn)效率提升和農(nóng)民收入增長。但是,對農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地用益物權(quán)、集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利必須保持長久不變,沒有特別極端的事件,實際上也就是永久不變。農(nóng)村計劃生育政策應(yīng)當(dāng)保持基本穩(wěn)定,對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可以探索實行更長時間的過渡時期。這幾個方面是推動我省城鎮(zhèn)化持續(xù)快速健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)條件,務(wù)必要引起各地各級領(lǐng)導(dǎo)干部高度重視。
　　(本文是作者2014年2月25日在全省城鎮(zhèn)化工作會議上的講話,發(fā)表時略有刪改)

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